¿Quién debe cobrar impuestos cuando los servicios cruzan fronteras?

Durante décadas, las reglas tributarias internacionales fueron diseñadas para una economía muy distinta a la actual. En ese mundo, las empresas producían bienes físicos, tenían fábricas y oficinas en los países donde realizaban sus actividades económicas. Por eso, identificar dónde debían pagar impuestos era relativamente sencillo.

Pero la economía cambió. Pensemos en un ejemplo sencillo. Una empresa ubicada en un país del norte global desarrolla software y vende sus servicios a clientes de América Latina, África o Asia. Los usuarios están en esos países, los ingresos provienen de esos mercados y las ganancias dependen de esos consumidores. Sin embargo, en muchos casos el país donde se encuentran los clientes tiene pocas posibilidades de gravar esos ingresos. Es decir, las reglas tributarias internacionales no han cambiado al mismo ritmo en que se mueve la economía.

Para responder a desafíos como este, las Naciones Unidas iniciaron la negociación de la Convención Marco sobre Cooperación Tributaria Internacional, un proceso histórico que busca construir reglas tributarias globales más inclusivas y representativas. A diferencia de otros espacios donde tradicionalmente se han discutido estos temas, en las Naciones Unidas, por lo general todos los países participan en igualdad de condiciones, lo que abre una oportunidad para que las preocupaciones de los países en desarrollo tengan un papel más relevante en la construcción de las nuevas normas internacionales.

La Convención establecerá principios generales de cooperación tributaria, pero también incluirá protocolos específicos sobre temas prioritarios. Entre los primeros temas seleccionados por los Estados se encuentra la tributación de los servicios transfronterizos, una decisión que refleja la creciente importancia económica de este sector y los vacíos que existen en las reglas actuales.

Las plataformas digitales, los servicios en la nube, la inteligencia artificial, el comercio electrónico y las consultorías remotas son apenas algunos ejemplos de actividades que operan diariamente a través de las fronteras. Las decisiones que se adopten hoy tendrán efectos durante décadas sobre la forma en que los países recogen recursos.

La tributación de los servicios para movilizar recursos

La discusión sobre los servicios transfronterizos también incluye la forma en que los países recaudan para obtener los recursos necesarios para financiar la salud, la educación, la infraestructura o la acción climática.

Muchos países, especialmente del sur global, enfrentan enormes desafíos para garantizar derechos humanos y cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Al mismo tiempo, participan cada vez más en una economía global donde una parte creciente del valor económico se genera a través de servicios prestados desde el exterior.

Las reglas actuales suelen favorecer al país donde la empresa proveedora del servicio tiene presencia física, limitando la capacidad de los países donde se encuentran los usuarios o consumidores para recaudar impuestos.

Por esta razón, uno de los principales objetivos del protocolo que se negocia en Naciones Unidas es revisar cómo se distribuyen los derechos de tributación entre los países involucrados en una transacción internacional de servicios.

La discusión, en el fondo, es una cuestión de justicia fiscal. Si una empresa obtiene beneficios económicos gracias a consumidores, usuarios o empresas ubicadas en un determinado país, resulta razonable que ese país pueda recibir una parte de los impuestos generados por esa actividad. De lo contrario, los beneficios de la globalización terminan concentrándose en unos pocos países.

Por eso, una tributación internacional más equilibrada no solo contribuiría a corregir desigualdades entre países. También permitiría movilizar recursos adicionales para financiar el desarrollo sostenible, reducir la dependencia del endeudamiento y fortalecer la capacidad de los Estados para responder a las necesidades de sus poblaciones.

¿Qué debería contener el protocolo sobre servicios transfronterizos?

Las negociaciones ofrecen una oportunidad única para modernizar las reglas tributarias internacionales y adaptarlas a la economía del siglo XXI. Para ello, el protocolo debería incorporar al menos cuatro elementos fundamentales.

En primer lugar, debería reconocer el derecho de los países donde se utilizan o consumen los servicios a gravar una parte de los ingresos generados. Este principio permitiría distribuir de manera más equitativa los beneficios fiscales derivados de actividades económicas que dependen de mercados ubicados en distintos territorios.

En segundo lugar, las nuevas reglas deberían abarcar todas las formas de prestación transfronteriza de servicios, incluyendo servicios profesionales, técnicos, financieros, administrativos y automatizados. La economía moderna funciona cada vez más a través de servicios y las normas internacionales deben reflejar esa realidad.

En tercer lugar, las reglas deben ser simples y fáciles de administrar. Muchos países del sur global cuentan con capacidades administrativas limitadas y podrían enfrentar dificultades para aplicar mecanismos excesivamente complejos. 

Finalmente, el protocolo debe fortalecer la cooperación internacional. La tributación de los servicios transfronterizos requiere intercambio de información, transparencia y coordinación entre administraciones tributarias. Sin estos mecanismos, incluso las mejores reglas podrían resultar insuficientes para garantizar una tributación efectiva.

¿Por qué esto es tan importante? 

Las negociaciones que actualmente se desarrollan en las Naciones Unidas representan una oportunidad para que todos los países del norte y del sur global participen en la actualización de las reglas tributarias internacionales.

La discusión sobre los servicios transfronterizos no se limita a determinar quién cobra un impuesto. También implica decidir cómo se distribuyen los beneficios de la globalización y cómo se movilizan los recursos necesarios para financiar el desarrollo sostenible.

Si las nuevas reglas permiten que los países donde se encuentran los usuarios, consumidores y mercados reciban una parte justa de los ingresos tributarios asociados a estas actividades, la Convención Marco podría fortalecer la capacidad recaudatoria de los Estados y contribuir a reducir desigualdades entre países.

La forma en que se resuelva esta negociación, aunque depende mucho de la voluntad política de muchos estados, puede convertirse en uno de los pilares de la nueva arquitectura tributaria internacional. En un mundo donde los servicios cruzan fronteras con facilidad, construir reglas más justas es una condición necesaria para avanzar hacia un desarrollo más equitativo y sostenible.