Agradezco al Senado de la Rep\u00fablica la invitaci\u00f3n que me extendi\u00f3 para participar en este debate acerca de la posible refrendaci\u00f3n congresional del acuerdo de paz, suscrito entre el Gobierno nacional y las FARC-EP. En esta ocasi\u00f3n, en mi rol de constitucionalista, me concentrar\u00e9 en la discusi\u00f3n sobre la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica para realizar esa refrendaci\u00f3n. Dicha competencia ha sido cuestionada, en los \u00faltimos d\u00edas, por algunos comentaristas, quienes incluso han afirmado que los congresistas cometer\u00edan prevaricato si proceden a discutir y votar tal refrendaci\u00f3n.<\/p>\n
Comienzo por aclarar que, a\u00fan en el caso de que se admitiera que el Congreso carece de esa facultad de refrendar el nuevo acuerdo de paz, la amenaza de que los congresistas prevaricar\u00edan por votar la refrendaci\u00f3n carece de todo sustento. El art\u00edculo 185 de la Constituci\u00f3n establece, claramente, que los congresistas son inviolables en sus votos y opiniones. Esa norma busca precisamente proteger la libertad deliberativa y decisoria del Congreso frente a este tipo de amenazas. As\u00ed lo ha confirmado la Corte Constitucional en m\u00faltiples ocasiones, como las sentencias SU-047 de 1999, SU-062 de 2001 o la C-1174 de 2004. En esas decisiones, la Corte ha reiterado que esa inviolabilidad es absoluta y, al mismo tiempo, espec\u00edfica. Esto significa que los congresistas no prevarican por el ejercicio libre de su opini\u00f3n y voto, a\u00fan cuando si toman una decisi\u00f3n manifiestamente inconstitucional; pero s\u00ed pueden ser investigados por otros comportamientos, como ocurrir\u00eda en los casos de recibir d\u00e1divas para cambiar su voto u opini\u00f3n.<\/p>\n
Las cr\u00edticas contra la posibilidad de que el Congreso refrende el acuerdo de paz no son s\u00f3lidas. Dichas objeciones son b\u00e1sicamente dos: (i) en ninguna parte, el texto constitucional le otorga expresamente al Congreso esta facultad; y (ii) tal refrendaci\u00f3n congresional violar\u00eda la voluntad ciudadana expresada en el plebiscito del 2 de octubre, donde gan\u00f3 el voto por el NO.<\/p>\n
La primera objeci\u00f3n parte de un punto cierto pues, en efecto, la Constituci\u00f3n no otorga expresamente al Congreso la facultad refrendatoria. Adem\u00e1s, esa cr\u00edtica parece apoyarse en un principio importante del Estado de derecho, seg\u00fan el cual las autoridades s\u00f3lo pueden ejercer los poderes que les han sido otorgados. Sin embargo, esta cr\u00edtica desconoce dos caracter\u00edsticas esenciales de la competencia del Congreso.<\/p>\n
De un lado, esta objeci\u00f3n olvida que el Congreso tiene la cl\u00e1usula general de competencia, conforme a la cual no es taxativa la enumeraci\u00f3n de las funciones de esa corporaci\u00f3n fijadas en la Constituci\u00f3n. En esos t\u00e9rminos lo ha reconocido la Corte Constitucional en m\u00faltiples sentencias, como la C-527 de 1994 o la C-810 de 2014. El Congreso puede entonces actuar no s\u00f3lo frente aquellas materias respecto de las cuales es competente por facultad expresa de la Constituci\u00f3n, sino tambi\u00e9n frente a aquellos asuntos en que sea leg\u00edtimo una intervenci\u00f3n estatal y no hayan sido expresamente atribuidos a otros \u00f3rganos del Estado.<\/p>\n
Por ejemplo, en la Sentencia C-423 de 1994, la Corte reconoci\u00f3 que el Congreso era competente para crear una nueva Corporaci\u00f3n Regional. Esto, a pesar de que el art\u00edculo 150-7 no estipula expl\u00edcitamente esa facultad, pues dispone que el Congreso es competente para \u201creglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda\u201d. La Corte precis\u00f3 que: [l]a Carta Pol\u00edtica permite al Congreso que por medio de una ley cree corporaciones aut\u00f3nomas regionales, y no le asigna expresamente a ninguna otra persona o poder esa competencia (negrillas fuera del texto)\u201d.<\/p>\n
En la misma l\u00ednea, en la Sentencia C-527 de 1994, la Corte estudi\u00f3 una demanda contra la Ley 73 de 1993, entre otras razones, porque uno de sus art\u00edculos remit\u00eda a otra ley. Pero, en criterio del demandante, esa disposici\u00f3n violaba el art\u00edculo 150 Superior, pues esa norma faculta al Congreso para \u201cinterpretar, reformar y derogar las leyes\u201d, lo que no incluye la posibilidad de remitir a otras leyes. La Corte declar\u00f3 que el Congreso s\u00ed era competente para ello por la cl\u00e1usula general de competencia.<\/p>\n
Ahora bien, podr\u00eda pensarse que no procede la refrendaci\u00f3n del acuerdo de paz por el Congreso, puesto que la jurisprudencia constitucional ha entendido que aquella solamente procede cuando existe participaci\u00f3n ciudadana directa. A primera vista, ese argumento parece tener fundamento. En las sentencias C-784 de 2014 y C-379 de 2016, la Corte precis\u00f3 que era leg\u00edtimo someter a refrendaci\u00f3n el acuerdo de paz, en particular, a refrendaci\u00f3n ciudadana o refrendaci\u00f3n popular directa.<\/p>\n
Sin embargo, tal razonamiento no tiene sustento. En esas ocasiones, la Corte hizo referencia a la refrendaci\u00f3n ciudadana o popular directa, pues estaba examinando la constitucionalidad de un referendo y un plebiscito, los cuales son mecanismos de participaci\u00f3n directa, seg\u00fan el art\u00edculo 103 Superior. Con todo, la Corte admiti\u00f3, en general, la idea de una refrendaci\u00f3n. De hecho, la sentencia C-784 de 2014 hace referencia a medios deliberativos y participativos para ratificar acuerdos de paz: \u201c[a]hora bien, el logro de estos prop\u00f3sitos depende en buena medida de un adecuado dise\u00f1o de los mecanismos de refrendaci\u00f3n, que logre activar de manera efectiva los canales de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica y participaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda\u201d. Dentro de esos medios deliberativos puede encontrarse el Congreso de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
De otro lado, esta cr\u00edtica desconoce que la Constituci\u00f3n confiere al Congreso la funci\u00f3n de control pol\u00edtico sobre las pol\u00edticas del gobierno (art\u00edculo 114) y que el acuerdo de paz, como lo dijo la Corte en la sentencia C-379 de 2016 sobre plebiscito para la paz, es expresi\u00f3n de una pol\u00edtica p\u00fablica. Es as\u00ed como este nuevo acuerdo puede ser objeto de control pol\u00edtico congresional y de la aprobaci\u00f3n de una moci\u00f3n en ejercicio de ese control pol\u00edtico, como se pretende hacerlo el Congreso, conforme a la ley 5 de 1992 (art\u00edculo 244).<\/p>\n
La segunda objeci\u00f3n se\u00f1ala que la refrendaci\u00f3n congresional violar\u00eda el plebiscito del 2 de octubre, en donde triunf\u00f3 el NO por una lev\u00edsima mayor\u00eda. En gracia de discusi\u00f3n, aceptemos que un acuerdo de paz rechazado en un plebiscito no puede ser refrendado por el Congreso; aunque esa tesis dista de ser consistente pues, en la sentencia C-379 de 2016, la Corte sostuvo que el resultado del plebiscito s\u00f3lo vinculaba al Presidente, por la naturaleza misma del plebiscito. Pero, incluso si aceptamos esa tesis, no hay impedimento a la refrendaci\u00f3n congresional del acuerdo del Teatro Colon. Esto por una sencilla raz\u00f3n: \u00e9ste es jur\u00eddicamente un nuevo acuerdo, por lo que el plebiscito del 2 de octubre carece de efectos jur\u00eddicos frente a \u00e9l.<\/p>\n
As\u00ed pues, la segunda objeci\u00f3n olvida que, con el nuevo acuerdo, el gobierno cumpli\u00f3 el resultado del plebiscito. De hecho, el gobierno negoci\u00f3 un acuerdo que tiene cambios significativos, con lo que se acogieron las principales objeciones de los voceros del NO; y, al mismo tiempo, preserva la esencia y estructura del acuerdo previo, con lo que respeta la votaci\u00f3n del S\u00cd. <\/span>Este nuevo acuerdo responde entonces al mandato popular del 2 de octubre, en donde triunf\u00f3 el No, lo que obligaba a que las Farc y el Gobierno renegociaran tomando en cuenta los reparos de los opositores; pero casi la mitad de los votantes apoy\u00f3 el acuerdo inicial, por lo cual su estructura esencial deb\u00eda ser preservada. Ese dif\u00edcil equilibrio se logr\u00f3. <\/span><\/p>\n Un ejemplo de ese dif\u00edcil equilibrio es la modificaci\u00f3n de la relaci\u00f3n entre el nuevo acuerdo y la Constituci\u00f3n. Con el fin de otorgar garant\u00edas de cumplimiento a las FARC-EP que se iban a desmovilizar y dejar sus armas, el acuerdo de Cartagena dispon\u00eda que el mismo ser\u00eda incorporado, en su totalidad, al bloque de constitucionalidad \u201cen sentido estricto\u201d. Por ello, el acuerdo tendr\u00eda rango constitucional en forma permanente, pues el bloque de constitucionalidad en sentido estricto hace referencia a normas de rango constitucional. Ese punto fue severamente criticado por los voceros del NO que consideraban que eso deformaba la Constituci\u00f3n.<\/p>\n Como respuesta, el nuevo acuerdo del Teatro Col\u00f3n logra un sano equilibrio entre ofrecer garant\u00edas de seguridad jur\u00eddica a las FARC (para recoger la voluntad de la mitad de los votantes que apoyaron el acuerdo de Cartagena) y preservar la integridad de la Constituci\u00f3n del 91 (para atender a las objeciones de los voceros del NO). En efecto, la norma transitoria constitucional relativa al acuerdo no prev\u00e9 la incorporaci\u00f3n de todo el acuerdo a la Constituci\u00f3n ni al bloque de constitucionalidad en sentido estricto, con lo cual ninguno de sus contenidos tendr\u00e1 rango constitucional. Adem\u00e1s, limita la temporalidad pues ser\u00e1 por 3 periodos presidenciales; delimita su contenido, pues tendr\u00e1n tal car\u00e1cter solamente las normas relativas a derecho internacional humanitario y derechos fundamentales; y precisa la funci\u00f3n, ya que esos contenidos son par\u00e1metros de interpretaci\u00f3n y referente del desarrollo y validez de las normas de implementaci\u00f3n, en lugar de adquirir jerarqu\u00eda constitucional.<\/p>\n Por estas razones, la refrendaci\u00f3n congresional es jur\u00eddicamente posible. Adicionalmente, esa refrendaci\u00f3n se torn\u00f3 necesaria, dada la fragilidad del cese al fuego, el incremento de la violencia contra los l\u00edderes sociales y los riesgos de fractura de las filas de las FARC-EP. Esta dif\u00edcil situaci\u00f3n obliga a una refrendaci\u00f3n r\u00e1pida del nuevo acuerdo que permita la implementaci\u00f3n de las medidas m\u00e1s urgentes, como la amnist\u00eda y la dejaci\u00f3n de armas. En ese contexto, pod\u00eda ser muy riesgoso esperar a una refrendaci\u00f3n popular directa, que toma semanas o meses, por lo cual la refrendaci\u00f3n congresional puede entenderse justificada.<\/p>\n El camino tomado por el Gobierno y el Congreso no es entonces caprichoso y es jur\u00eddicamente s\u00f3lido. Sin embargo, esa soluci\u00f3n y la v\u00eda adoptada para realizarla no son suficientes para la legitimidad que requiere la implementaci\u00f3n y sostenibilidad del acuerdo de paz.<\/p>\n En primer lugar, considero que una refrendaci\u00f3n congresional por moci\u00f3n, en sede de control pol\u00edtico, es \u00fatil aunque deber\u00eda ser complementada con una refrendaci\u00f3n en sede legislativa. Para ello, podr\u00eda pensarse en que la primera ley de implementaci\u00f3n, que probablemente sea de facultades extraordinarias, deber\u00eda tener un art\u00edculo que haga una refrendaci\u00f3n legislativa del acuerdo.<\/p>\n <\/span>En segundo lugar, creo que habr\u00e1 que pensar en formas de refrendaci\u00f3n popular directa del acuerdo para robustecer la legitimidad ciudadana del acuerdo de paz. Esto por dos razones principales. De una parte, pues muchos ciudadanos podr\u00e1n llegar a creer que mediante la refrendaci\u00f3n puramente congresional la clase pol\u00edtica elude los efectos del plebiscito y distorsiona una decisi\u00f3n popular. De otra parte, no es claro tampoco que la refrendaci\u00f3n congresional pueda ser entendida como la \u201crefrendaci\u00f3n popular\u201d que permita activar totalmente el Acto Legislativo No 1 de 2016 sobre el llamado \u201cfast track<\/span>\u201d, sin el cual la implementaci\u00f3n del acuerdo ser\u00e1 lenta y dif\u00edcil.<\/p>\n La coyuntura actual muestra, pues, que la refrendaci\u00f3n popular inmediata no parece ahora posible; pero sin alguna forma de refrendaci\u00f3n de ese tipo, la paz es fr\u00e1gil y su implementaci\u00f3n dif\u00edcil. Una forma de superar ese dilema es entender la refrendaci\u00f3n y la implementaci\u00f3n del acuerdo de paz no como un acto \u00fanico, sino como un proceso complejo, que puede incorporar diversos mecanismos en distintos momentos. Para lograr una paz estable, duradera e incluyente, la refrendaci\u00f3n congresional deber\u00eda entonces ser complementada con otros momentos y mecanismos de refrendaci\u00f3n popular directa.<\/p>\n <\/p>\n <\/span><\/p>\n <\/p>\n <\/span><\/p>\n <\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Rodrigo Umprimny’s participation in Senate hearing on November 29, 2016.<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":36354,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"footnotes":""},"categories":[1611],"tags":[2434,2012,2228],"class_list":["post-21571","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-transitional-justice","tag-acuerdo-de-paz","tag-fast-track","tag-refrendacion","subcategory-constitutional-transitions","post-scope-aaa-not-blog","post-scope-both-international-national"],"acf":[],"yoast_head":"\n