Todo el gobierno Santos (y no s\u00f3lo el ministro de Justicia) tiene una clara responsabilidad pol\u00edtica en que la reforma a la justicia se haya convertido en el enredo institucional que hoy amenaza al pa\u00eds. No s\u00f3lo present\u00f3 la reforma y la impuls\u00f3 sino que incluso le pidi\u00f3 a sus mayor\u00edas en el Congreso que aprobaran el terrible texto que surgi\u00f3 de la conciliaci\u00f3n.<\/p>\n
Pero que el Presidente tenga esa indudable responsabilidad pol\u00edtica no quiere decir que carezca de la facultad de objetar la reforma aprobada por las C\u00e1maras y convocar a sesiones extraordinarias para que se discutan esos reparos. Una cosa es entonces la responsabilidad pol\u00edtica del presidente Santos y su gobierno, y otra la facultad jur\u00eddica que pueda o no tener para objetar un acto legislativo.<\/p>\n
Es clave reflexionar sobre este tema y por ello, me disculpo pero inevitablemente esta entrada podr\u00e1 tener menos de blog y m\u00e1s de concepto jur\u00eddico. Pero creo que el tema lo amerita<\/p>\n
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Las preguntas estrictamente jur\u00eddicas son entonces las siguientes: \u00bfPuede o no el presidente objetar un acto legislativo, esto es, una reforma constitucional aprobada por el Congreso? \u00bfY puede o no citar a sesiones extraordinarias para discutir esas objeciones?<\/p>\n
Mi respuesta a esos interrogantes es afirmativa, pero reconozco que no es un tema evidente ni pac\u00edfico. Es m\u00e1s, confieso que mi primera reacci\u00f3n jur\u00eddica fue la contraria: inicialmente pens\u00e9 que el presidente no pod\u00eda objetar un acto legislativo, b\u00e1sicamente por dos razones: i) porque la Constituci\u00f3n (arts 165 a 168), al regular las objeciones presidenciales, habla expl\u00edcitamente de proyectos de ley y no de actos legislativos; y ii) porque recordaba algunas sentencias en donde la Corte Constitucional hab\u00eda concluido que la Constituci\u00f3n no faculta al presidente a objetar una reforma constitucional.<\/p>\n
Dos argumentos sin lugar a dudas importantes. Sin embargo empec\u00e9 a tener dudas sobre esa tesis cuando, junto con Miguel La Rota y Jose Espinosa, nos planteamos casos extremos (pero no tan distantes al l\u00edo de la actual reforma a la justicia) en donde el presidente constataba que lo aprobado por las c\u00e1maras como acto legislativo no s\u00f3lo era evidentemente inconstitucional sino que su entrada en vigor era catastr\u00f3fica. Supusimos entonces la hip\u00f3tesis que ellos plantearon en la anterior entrada de este blog de un supuesto acto legislativo que suprim\u00eda la Fiscal\u00eda General y que el Congreso remit\u00eda al presidente para su publicaci\u00f3n, pero el Jefe de Estado constataba que esa reforma no hab\u00eda alcanzado, ni de cerca, las mayor\u00edas exigidas por la Constituci\u00f3n. \u00bfPor qu\u00e9 impedir entonces al presidente que objete esa reforma y evite as\u00ed al pa\u00eds una cat\u00e1strofe institucional may\u00fascula?<\/p>\n
Junto con Miguel La Rota y Jos\u00e9 Espinosa y otros colegas de Dejusticia, decidimos entonces estudiar m\u00e1s en detalle el tema pues compartimos una regla interpretativa formulada alguna vez por uno de los mejores jueces de la Corte Suprema de Estados Unidos, Robert Jackson, seg\u00fan la cual, uno debe interpretar la Constituci\u00f3n de manera tal que evite convertirla en un \u201cpacto suicida\u201d. Por ello, si una interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n conduce a resultados catastr\u00f3ficos, entonces es muy posible que esa interpretaci\u00f3n sea jur\u00eddicamente incorrecta. Decidimos no s\u00f3lo releer con cuidado la Constituci\u00f3n sino que intentamos analizar todas las sentencias en donde la Corte se ha referido al tema. Encontramos cuatro: la C-222\/1997, la C-543\/98, la C-208\/05 y la C-178\/07. Puede que haya m\u00e1s, pero parece que son las esenciales.<\/p>\n
Despu\u00e9s de ese an\u00e1lisis, modifiqu\u00e9 mi primera reacci\u00f3n jur\u00eddica y considero que el Presidente puede objetar un acto legislativo. Procedo pues a presentar mis razones, para lo cual comienzo por discutir los dos puntos que sustentaron mi reacci\u00f3n inicial en contra de la posibilidad de objeci\u00f3n frente a reformas constitucionales.<\/p>\n
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Es cierto que la Constituci\u00f3n, al regular las objeciones, habla literalmente de proyectos de ley. Y es cierto que el art\u00edculo 375 de la Carta, al regular los actos legislativos, no menciona la posibilidad de objeci\u00f3n . Eso sugiere entonces que no puede haber objeci\u00f3n frente a actos legislativos, por lo cual la conclusi\u00f3n de la Corte en las citadas sentencias no es irrazonable.<\/p>\n
Sin embargo, esa conclusi\u00f3n dista de ser contundente por la siguiente raz\u00f3n: es claro que el art\u00edculo 375 no regula integralmente la forma como se aprueba un acto legislativo y por ello la Corte Constitucional, en muchas sentencias, ha se\u00f1alado que a los actos legislativos le son aplicables muchas de las reglas que rigen la aprobaci\u00f3n de los proyectos de ley. Por ejemplo, ni ese art\u00edculo ni ninguno de la Constituci\u00f3n que se refiera expresamente a los actos legislativos, dicen que el proyecto de reforma constitucional debe ser publicado por el Congreso antes de debatirlo, ni que debe ser aprobado primero por una comisi\u00f3n y despu\u00e9s por la plenaria de cada C\u00e1mara. Y la norma constitucional que establece esas exigencias (publicaci\u00f3n del proyecto y aprobaci\u00f3n por comisi\u00f3n y plenaria de cada c\u00e1mara), que es el art\u00edculo 157 , se\u00f1ala literalmente que esos son requisitos de los proyectos de ley, sin referirse a los actos legislativos. Sin embargo, con buen criterio, la Corte Constitucional ha considerado que esas exigencias se aplican tambi\u00e9n a los actos legislativos. Y la regla jurisprudencial que la Corte ha desarrollado, con toda raz\u00f3n, y que tiene adem\u00e1s respaldo en el art\u00edculo 227 del Reglamento del Congreso o Ley 5 de 1992, es que a los actos legislativos se aplican las reglas que rigen la formaci\u00f3n de las leyes, siempre y cuando \u00e9stas no sean incompatibles con el tr\u00e1mite propio de una reforma constitucional.<\/p>\n
La pregunta que surge entonces es la siguiente: \u00bfpor qu\u00e9 es incompatible con un acto legislativo que el presidente pueda objetarlo? Pues si no hay ninguna incompatibilidad, entonces habr\u00eda que concluir, con la anterior regla interpretativa, que esa posibilidad de objeci\u00f3n presidencial existe frente a los actos legislativos. . <\/p>\n
Busqu\u00e9 entonces en las citadas sentencias de la Corte alguna respuesta a esa pregunta, pero confieso que no encontr\u00e9 ninguna convincente. La argumentaci\u00f3n en todas ellas es muy escueta pues la Corte se limita a se\u00f1alar que las normas que regulan la objeci\u00f3n hablan de proyectos de ley, pero nunca analiza realmente por qu\u00e9 la posibilidad de objeci\u00f3n es incompatible con un acto legislativo.<\/p>\n
El \u00fanico argumento que encontramos en esa direcci\u00f3n se encuentra en la sentencia C-453 de 1998, que dice que \u201clas decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza, quedar subordinadas a la aquiescencia de ning\u00fan poder constituido\u201d. Esa tesis sugiere entonces que el presidente, como poder constituido, no participa en la formaci\u00f3n de la voluntad constituyente en un acto legislativo y que por eso no puede oponerse a la entrada en vigencia del mismo. Pero esa tesis parece equivocada.<\/p>\n
Primero, es normativamente inexacta pues es claro que el presidente puede participar en los actos legislativos pues tiene iniciativa para presentarlos, seg\u00fan el art\u00edculo 375 de la Carta.<\/p>\n
Segundo, con todo respeto, la Corte incurre aqu\u00ed en una t\u00edpica petici\u00f3n de principio pues asume como premisa la conclusi\u00f3n a la cual llega. En efecto, la Corte supone que no hay posibilidad de objeci\u00f3n presidencial en la formaci\u00f3n de un acto legislativo y que entonces en ese tipo de reforma la voluntad constituyente se forma s\u00f3lo por la decisi\u00f3n de las c\u00e1maras, sin concurso de la voluntad presidencial. Y luego concluye que la vigencia de la reforma constitucional no puede quedar supeditada a la voluntad de un poder constituido, como aquella del Presidente, y que por eso no puede haber objeci\u00f3n presidencial. Pero esa argumentaci\u00f3n prueba como conclusi\u00f3n (no hay objeci\u00f3n presidencial en actos legislativos) lo que asume t\u00e1citamente como premisa (no hay objeci\u00f3n presidencial en actos legislativos). En efecto, si no se asume esa premisa t\u00e1cita, no puede argumentarse que la objeci\u00f3n presidencial sea un obst\u00e1culo del presidente (poder constituido) a la voluntad constituyente, sino que el presidente, al decidir si objeta o no lo aprobado por las c\u00e1maras, participa en la formaci\u00f3n de la voluntad constituyente, la cual s\u00f3lo se perfecciona si el presidente se abstiene de objetar el proyecto de acto legislativo y procede a sancionarlo y publicarlo.<\/p>\n
Tercero, intent\u00e9 reinterpretar la tesis de la Corte, con el fin de mejorarla, y supuse que el argumento es que no puede haber objeci\u00f3n en los actos legislativos por cuanto esa posibilidad permitir\u00eda al Ejecutivo bloquear las reformas constitucionales que no comparte, con lo cual estar\u00edamos agrandando las ya enormes facultades del Presidente en nuestro r\u00e9gimen constitucional. Y esa tesis suena a primera vista\u2026. salvo cuando uno recuerda que se requieren las mismas mayor\u00edas para aprobar un acto legislativo que para que las c\u00e1maras derroten una objeci\u00f3n presidencial: la mayor\u00eda absoluta de los miembros de ambas c\u00e1maras. Por consiguiente, si las c\u00e1maras quieren insistir, entonces les basta conservar la misma mayor\u00eda que tuvieron para aprobar el proyecto de acto legislativo. La tesis de que el presidente puede objetar un acto legislativo no le confiere entonces al ejecutivo un poder exorbitante para obstaculizar una reforma constitucional. A lo sumo, esa objeci\u00f3n obliga a las c\u00e1maras a repensarel tema pero si \u00e9stas insisten, el presidente no puede impedir la aprobaci\u00f3n de la reforma . Y esa reflexi\u00f3n suplementaria, lejos de ser un problema, deber\u00eda ayudar a que las reformas constitucionales sean m\u00e1s reflexivas y cuenten con un consenso m\u00e1s solido.<\/p>\n
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Queda entonces en contra de nuestra tesis el contraargumento fundado en las consideraciones de la Corte en las sentencias citadas. Y se trata de una objeci\u00f3n poderosa pues las sentencias de la Corte son de obligatorio cumplimiento y sus criterios jurisprudenciales deben ser siempre tomados muy en serio.<\/p>\n
Sin embargo, en este caso no estamos frente a un precedente jurisprudencial vinculante, por la siguiente raz\u00f3n: la Corte nunca ha estudiado un caso en donde el presidente hubiera objetado una reforma constitucional. Las sentencias han tratado otros temas, algunas veces cercanos pero distintos, como cuando analiz\u00f3 si es un vicio de inconstitucionalidad de un acto legislativo que el presidente no lo hubiera sancionado, o si el Gobierno puede o no corregir por decreto errores tipogr\u00e1ficos de un acto legislativo. Esto explica, dicho sea de paso, por qu\u00e9 la Corte ha sido tan escueta al sustentar su tesis en este tema, pues nunca ha tenido que estudiar un caso complejo, en donde el presidente hubiera, por ejemplo, objetado un acto legislativo evidentemente inconstitucional y cuya entrada en vigor fuera catastr\u00f3fica.<\/p>\n
Como la Corte nunca ha estudiado espec\u00edficamente el problema de las objeciones presidenciales frente a una reforma constitucional, debemos entonces concluir que en ninguna de esas sentencias las consideraciones sobre la imposibilidad de que el gobierno objete una reforma constitucional representan lo que la propia Corte ha llamado la ratio decidendi de esas decisiones, esto es, la regla o principio jurisprudencial que sirve de sustento directo de la decisi\u00f3n. Ahora bien, como la propia Corte lo ha dicho, el precedente vinculante es la ratio decidendi de la sentencia y no todas las consideraciones al pasar que pueda hacer el tribunal al decidir el caso. Estas otras consideraciones obviamente merecen respeto pero no son en estricto sentido vinculantes.<\/p>\n
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Hay entonces muy buenos argumentos para sostener que el presidente tiene la facultad de objetar una reforma constitucional pues: i) es una regla de formaci\u00f3n de las leyes que es plenamente compatible con el proceso espec\u00edfico de un acto legislativo, por lo cual le es aplicable; ii) en ninguna parte la Constituci\u00f3n se\u00f1ala expresamente que no puede haber objeci\u00f3n presidencial de actos legislativos; iii) las sentencias en donde la Corte ha planteado la tesis de que no hay objeci\u00f3n frente a actos legislativos no representan, en estricto sentido, precedentes jurisprudenciales vinculantes; iv) el reconocimiento de la posibilidad de objeci\u00f3n no permite al presidente bloquear una voluntad persistente de las c\u00e1maras de aprobar un acto legislativo, pues se requieren las mismas mayor\u00edas para que las c\u00e1maras aprueben la reforma y para que derroten la objeci\u00f3n presidencial; v) esa posibilidad de objeci\u00f3n permite que el Presidente evite cat\u00e1strofes institucionales en casos como el de la presente reforma judicial; y vi) finalmente esa posibilidad de objeci\u00f3n ayuda a que las reformas constitucionales sean m\u00e1s reflexivas y cuenten con un apoyo pol\u00edtico m\u00e1s s\u00f3lido, lo cual no puede sino redundar en beneficio de la democracia y del Estado de derecho en Colombia.<\/p>\n
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Una vez mostrado que la objeci\u00f3n presidencial a un acto legislativo es jur\u00eddicamente posible, el argumento de que no puede el Gobierno citar a sesiones extraordinarias para discutir esas objeciones se desvanece. As\u00ed, es cierto que un acto legislativo tiene que aprobarse en dos per\u00edodos ordinarios sucesivos, como lo dice el art\u00edculo 375 de la Carta, por lo que podr\u00eda pensarse que no pueden estudiarse las objeciones en sesiones extraordinarias, pues el acto legislativo terminar\u00eda de aprobarse por fuera de los dos per\u00edodos ordinarios consecutivos.<\/p>\n
Esa tesis parece s\u00f3lida pero no lo es, si uno acepta, como lo hemos argumentado, que el presidente tiene el derecho a objetar todo acto legislativo. En efecto, si el presidente tiene esa facultad, es obvio que las c\u00e1maras no pueden cercen\u00e1rsela. Pero si se asume la tesis de que no podr\u00edan estudiarse las objeciones por fuera de los dos periodos ordinarios consecutivos, entonces bastar\u00eda a las c\u00e1maras aprobar el proyecto poco antes de que terminen esos dos per\u00edodos para amputar al Presidente su facultad de presentar objeciones. Por ello la interpretaci\u00f3n admisible de ese art\u00edculo 375 es que la aprobaci\u00f3n originaria del proyecto de acto legislativo tiene que hacerse en los dos per\u00edodos ordinarios sucesivos, pero que la objeci\u00f3n, su examen por las C\u00e1maras, y el eventual examen de la Corte Constitucional, pueden hacerse por fuera de esos dos per\u00edodos, y que entonces el Presidente puede convocar a sesiones extraordinarias para examinar esas objeciones.<\/p>\n
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Reconozco que el tema examinado es jur\u00eddicamente complejo y que otros analistas sostienen otras tesis. Pero creo haber mostrado que hay razones constitucionales muy s\u00f3lidas para sostener i) que el presidente puede objetar un acto legislativo y ii) que puede citar a sesiones extraordinarias para estudiar esas objeciones. Si eso es as\u00ed, entonces es claro que los congresistas no s\u00f3lo pueden sino que deben asistir a las sesiones extraordinarias citadas por el gobierno para examinar sus objeciones a la reforma a la justicia, sin que pueda considerarse que est\u00e1n incurriendo en falta alguna. En particular no podr\u00e1n ser sancionados conforme al art\u00edculo 149 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
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Nuevamente me disculpo de lo extenso y jur\u00eddico de esa entrada pero creo que el tema lo amerita. Eso s\u00ed, tengo la ilusi\u00f3n de que, a pesar de lo extenso, los presidentes de la C\u00e1mara y del Senado de pronto se lo lean\u2026. <\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
The Santos government (and not only the Minister of Justice) has a clear political responsibility in the fact that the reform of justice became the institutional tangle that is threatening the country today. Not only did it presented the reform and impulsed it but it even asked its majorities in the Congress to aprove the text that merged from the conciliation.<\/p>\n","protected":false},"author":17,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"footnotes":""},"categories":[1022],"tags":[],"class_list":["post-27710","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-uncategorized","subcategory-judicial-reform","subcategory-studying-the-protection-of-rigths","medium-la-silla-vacia-en","post-scope-aaa-not-blog"],"acf":[],"yoast_head":"\n