Sustituir antes que erradicar, y erradicar antes que asperjar: hablemos del PNIS

Desde hace un tiempo, el Observatorio de Tierras, el Cajar y Dejusticia hemos hecho seguimiento a la implementación del Plan Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). En ese recorrido, es pertinente hablar de tres sentencias que emitió la Corte Constitucional, en las que se evaluaron los incumplimientos y las fallas del programa.

El contexto

El Plan Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) nació en el Acuerdo de Paz entre la extinta guerrilla de las Farc y el gobierno de Colombia. Las partes pactaron crear opciones para que las familias que viven de cultivar coca puedan dejar esa actividad y transiten a la legalidad.

La idea es que el Estado le brinde una ayuda económica a una familia a cambio de que ésta sustituya los cultivos de coca en su finca y monte un proyecto productivo, más que todo agropecuario. Es lo que se denomina “desarrollo alternativo”, algo así como sustituir un ingreso ilegal por uno legal. 

Hay familias campesinas que llevan años cultivando coca para sobrevivir, aunque quedan expuestas a violencia, asesinatos y la presencia de grupos armados que se la disputan. Pero, mientras los campesinos son explotados, siguen viviendo en condiciones precarias y no salen de la pobreza, quienes se benefician realmente están en otra parte lucrándose del negocio del narcotráfico.

Por eso, el PNIS se propuso darles otra alternativa a quienes cultivan coca para generar ingresos de actividades ilegales, además de abandonar las estrategias de castigo, represión y criminalización sobre el campesinado. En últimas, brindarles la posibilidad de tener una mejor vida. Pero a varios años del programa, podemos decir que la promesa se incumplió.  

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El PNIS tiene serios problemas

Aunque la idea original del PNIS sonaba bien en el papel, cuando se empezó a implementar reveló graves falencias. Más de la mitad de familias potencialmente beneficiarias del PNIS quedaron afuera. Hubo familias que firmaron acuerdos colectivos de sustitución, pero que no fueron vinculadas formalmente al PNIS. Otras fueron suspendidas o expulsadas, o no recibieron los pagos del programa, lo que afectó su nivel de vida.

Ocho años después de su creación, el PNIS no ha entregado los proyectos productivos a todas las familias. Tampoco ha cumplido con el desarrollo territorial que se pensó en el acuerdo. 

Por otro lado, el gobierno del entonces presidente Iván Duque puso a competir la erradicación con la sustitución, incluso amenazó con retomar las aspersiones aéreas. Lo que generó protestas de las comunidades campesinas y violaciones a los derechos humanos por parte de los grupos de erradicación. 

En el marco de las medidas sanitarias generadas por la pandemia, el Gobierno mantuvo los operativos de erradicación sin importar el riesgo de contagios en comunidades que apenas disponen de un puesto de salud, en el mejor de los casos. 

Ante los incumplimientos y las violaciones a los derechos humanos de las poblaciones que cultivan coca, familias de Antioquia, Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá, Meta, Guaviare, Norte de Santander y Córdoba; y organizaciones de la sociedad civil, como el Cajar y el Observatorio de Tierras, apoyaron la presentación de acciones de tutela para exigir el cumplimiento del PNIS y suspender las erradicaciones forzadas. Dejusticia y otras organizaciones intervinieron apoyándolas. 

Lo que dijo la Corte Constitucional sobre el PNIS

En los últimos dos años, las tutelas interpuestas por las familias llegaron a la Corte Constitucional para su revisión y derivaron en tres importantes sentencias (SU-545 de 2023, T-146 de 2024 y T-172 de 2024). El alto tribunal le dio la razón a las comunidades y reconoció la vulneración de varios de sus derechos.  

Primero, la Corte reconoció que el PNIS presenta fallas y que los acuerdos familiares y colectivos de sustitución son pactos que protegen a la población campesina, y que tienen derecho a exigir que el Estado les cumpla. Además, que había barreras que impedían que las familias se vincularan al programa, así como que hubo violaciones al debido proceso en la evaluación de la permanencia de las familias.  

Otra conclusión es que la Corte deja claro que hay que “sustituir antes que erradicar, y erradicar antes que asperjar”. Lo que se conoce como “la regla de secuencialidad entre medios erradicación” que ya estaba explícito en el acuerdo de paz y fue posteriormente reforzada en el Auto 387 de 2019, en el que la Corte hizo seguimiento a las órdenes de no reanudación de la aspersión aérea con glifosato. Entonces, se debe priorizar primero que las familias erradiquen voluntariamente sus cultivos y los sustituyan por otra actividad. Si eso no se da y hay suficiente evidencia de que ha fracasado esa posibilidad, sólo ahí, puede proceder la erradicación forzada de la fuerza pública. Y luego, como última opción, podría dar la aspersión aérea, siempre y cuando se cumplan las condiciones que la Corte ha puesto al respecto. En todo caso, cualquier operativo de erradicación forzada debe atender al principio de proporcionalidad y respetar los derechos fundamentales de las poblaciones.

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En una tercera conclusión, la Corte abordó un punto bastante novedoso: la conservación. Gran parte de los cultivos de uso ilícito en Colombia están ubicados en zonas en las que no se pueden hacer proyectos agropecuarios porque afectan el ecosistema. Por ejemplo, en parques nacionales o reservas naturales. El PNIS no tuvo este asunto en cuenta en su diseño, y fue en la puesta en marcha del programa que se advirtió esta tensión, suponiendo un problema para presentar alternativas viables a las familias campesinas. 

Entonces, incorporó tres incentivos a la conservación: pagos por servicios ambientales, contratos de conservación y contratos de uso de suelo. Consideramos que el uso de estos incentivos se realizó de manera inconsulta con las comunidades en muchos casos, y con poca claridad y participación. Sin embargo, lo novedoso de la sentencia es que la Corte aclara la discusión y estableció que sí se pueden crear medidas de incentivos a la conservación en el PNIS, pero no de cualquier forma.

La Corte fijó las reglas sobre cómo implementar estos incentivos. Así, por ejemplo, las entidades deben brindarles a las familias información completa, veraz y pública sobre el programa. Y, al momento de celebrar contratos de uso de suelo con estas familias, estos deben ser gratuitos, a diferencia de lo que ocurría hasta el momento, pues las entidades descontaban una parte de los subsidios para esta gestión.

La Corte resolvió proteger los derechos de las comunidades campesinas

Consideramos que las tres sentencias del PNIS constituyen un avance en la protección de los derechos de las familias campesinas. Por ejemplo, la Corte ordenó que los esfuerzos por erradicar los cultivos ilícitos no pueden privar a las personas de sus derechos a un medio de vida o a no padecer hambre. 

Sin prohibir definitivamente las aspersiones aéreas, la Corte reiteró una vez más que eran el “último recurso” del Estado colombiano para reducir los cultivos de uso ilícito. Sin embargo, creemos que el uso del glifosato debería estar prohibido. Recordamos la necesidad de que el Gobierno Petro derogue el decreto 380 de 2021, emitido por el Gobierno Duque para reanudarlas. Adicional a esto, es urgente que se adopten medidas para prevenir y corregir los daños ambientales causados por la erradicación de cultivos de uso ilícito; se asegure que las políticas de drogas no causen deforestación, degradación de los hábitats naturales, pérdida de biodiversidad u otros daños ambientales; y que se adopten medidas para facilitar la participación de las personas y grupos afectados en el diseño, la aplicación y la evaluación de las leyes, políticas y prácticas en materia de drogas.

¡Consideramos que estas tres sentencias son un importante avance! Sin embargo, la pregunta que sigue en el aire es cómo vamos a lograr que se cumplan.