Impuestos y poder: nuevas decisiones en las Naciones Unidas

Durante décadas, las reglas fiscales globales se han construido en espacios donde muchos países —especialmente de África y Latinoamérica — han tenido poca capacidad de incidencia, como en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde). El resultado es un sistema que permite, por ejemplo, que grandes empresas multinacionales trasladen sus beneficios a paraísos fiscales, lejos de donde desarrollan su actividad económica, están sus trabajadores, sus consumidores y los recursos que extraen.

Por eso, en 2023 la Asamblea General de las Naciones Unidas votó a favor de crear una Convención Marco de Cooperación Tributaria Internacional, un acuerdo que busca establecer reglas comunes entre países sobre temas de impuestos. Fue un momento histórico, 125 países apoyaron la iniciativa, convencidos de que las reglas actuales ya no responden a nuevos paradigmas como la economía digital y frente a necesidades de financiamiento del desarrollo.

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Desde entonces, el proceso ha avanzado de manera gradual. Entre 2024 y comienzos del 2025 se definieron los principios que guiarán la Convención. En agosto de ese mismo año se realizaron las primeras sesiones formales, en las que se empezó a discutir su estructura a través de un articulado y a diseñar los dos primeros protocolos —es decir, las reglas operativas concretas— uno sobre impuestos a servicios transfronterizos (como las plataformas de streaming, publicidad digital o servicios en la nube) y otro sobre prevención y resolución de disputas fiscales, que establece qué hacer cuando dos países creen tener derecho a cobrar impuestos sobre el mismo ingreso.

Entre el 2 y el 13 de febrero de este año se realizaron las cuartas sesiones de negociación. En ese momento, el proceso entró en una etapa clave, enfocada en definir el contenido concreto de las reglas, centrándose en dos frentes: Definir el articulado de la Convención Marco e iniciar la discusión del contenido de los dos primeros Protocolos.

Y allí comenzaron las verdaderas tensiones.

El gran debate: ¿principios generales o reglas obligatorias?

El debate central actual es si la Convención será un documento de buenas intenciones o un instrumento con obligaciones legales concretas.

Dos visiones quedaron claramente enfrentadas. Algunos países desarrollados sostienen que una convención marco debe limitarse a principios generales, dejando las reglas detalladas a protocolos opcionales. En cambio, el Grupo Africano y muchos países del sur global advierten que un texto demasiado general puede convertirse en “letra muerta” si no establece compromisos claros sobre temas clave como: la asignación justa de los derechos de imposición, la tributación de la economía digital y el combate a los flujos financieros ilícitos.

El desacuerdo se refleja incluso en algo aparentemente pequeño pero decisivo: el lenguaje jurídico. Mientras algunos países prefieren la fórmula “los Estados deberán” (obligación vinculante), otros proponen “los Estados procurarán” (intención flexible). Detrás de esa diferencia semántica se juega de manera decisiva la capacidad de hacerlo cumplir.

Algunas claves para entender las cuartas sesiones de 2026

Uno de los puntos más polémicos fue si la nueva Convención debería influir en los más de 3.000 tratados tributarios bilaterales existentes en el mundo.  En el centro de esa discusión estuvo el Artículo 5, dedicado a los derechos de imposición tributaria. Para algunos países, obligar a renegociar acuerdos existentes podría afectar la seguridad jurídica y la soberanía fiscal; para otros, esos tratados reflejan reglas diseñadas hace décadas, que favorecen a ciertos países y ya no responden a la realidad económica actual, por lo que necesitan actualizarse.

A este debate se sumó el Artículo 15, encargado de definir cómo la Convención interactuará con otros marcos internacionales, incluidos los estándares promovidos por la Ocde, una cuestión clave para determinar si el nuevo sistema coexistirá con las reglas existentes o transformará realmente el orden tributario internacional.

Más allá de las tensiones, el proceso también dejó avances significativos. Por primera vez, todos los Estados negocian en igualdad formal dentro de un mismo espacio multilateral. El articulado vincula explícitamente la tributación con la movilización de recursos para financiar políticas públicas, especialmente a través del Artículo 4 sobre desarrollo sostenible. Asimismo, se reconoce que la actividad económica puede existir sin presencia física —un cambio fundamental para los servicios transfronterizos— pues ya no se hablaría de tributación sobre el principio de la residencia sino de la fuente de la actividad económica, se incorpora un artículo específico para combatir los flujos financieros ilícitos y la evasión (Artículo 7), y se admite que muchos países necesitarán asistencia técnica para poder aplicar efectivamente las nuevas reglas.

Sin embargo, los desafíos siguen siendo considerables. Persisten ambigüedades en conceptos como “asignación justa” o “prácticas fiscales nocivas”, existe preocupación por el riesgo de doble tributación si los mecanismos de resolución de disputas no se diseñan adecuadamente, y continúa la profunda división entre países sobre si la Convención debería tener efectos automáticos sobre los tratados existentes.

Al mismo tiempo, los protocolos —donde se definen las reglas operativas— abrieron debates centrales para la economía actual. El Protocolo I, sobre tributación de servicios transfronterizos, concentra el corazón de la discusión sobre economías digitales. Allí surgieron desacuerdos sobre el método de tributación de la renta: mientras varios países en desarrollo prefieren retenciones sobre ingresos brutos, por ser más simples y efectivas, muchos países desarrollados defienden gravar las utilidades netas para evitar posibles sobreimposiciones. También se discutieron las reglas de nexo —si debe exigirse presencia física o si bastan los usuarios y pagos digitales— y el alcance de los servicios cubiertos, para lo cual se propusieron tres categorías: servicios presenciales (se ofrecen en un lugar físico), servicios remotos (se prestan a distancia por una persona)  y servicios digitales automatizados (a través de internet como los servicios de streaming).

En cuanto al Protocolo II, dedicado a la prevención y resolución de disputas fiscales, el punto más divisivo fue el arbitraje obligatorio (si dos países o empresas no se ponen de acuerdo, un árbitro decide por ellos y su decisión se tiene que cumplir). Varios países africanos lo rechazan por considerarlo una posible cesión de soberanía que podría favorecer a grandes multinacionales, mientras que varios países europeos lo defienden como un mecanismo que brinda mayor seguridad jurídica a las inversiones internacionales. Paralelamente, se discutió la creación de un grupo de trabajo destinado a mejorar el acceso a bases de datos de precios de transferencia, un instrumento técnico esencial para los países con menor capacidad administrativa.

En conjunto, estas discusiones muestran que, detrás del lenguaje técnico, lo que realmente está en juego es la manera en que se distribuirá el poder tributario en la economía global de las próximas décadas.

Reflexiones que dejan las sesiones desde la justicia tributaria

Todo esto puede parecer excesivamente técnico, pero en realidad define algo profundamente cotidiano, la capacidad de los Estados para financiar la salud, la educación, la infraestructura y la protección social en las próximas décadas. Lo que hoy se discute en las negociaciones internacionales terminará reflejándose, tarde o temprano, en la calidad de los servicios públicos que llegan —o no— a la vida de las personas.

Visto desde la justicia tributaria, el debate es una discusión sobre poder. ¿Quién define las reglas fiscales globales? ¿Quién tiene derecho a gravar el valor que se genera en los servicios transfronterizos? ¿Cuál es el balance entre la seguridad jurídica de los inversionistas y la capacidad de los países para financiar derechos y reducir desigualdades?

La Convención abre una oportunidad histórica para corregir desequilibrios estructurales del sistema tributario internacional, pero también enfrenta el riesgo de convertirse en un acuerdo demasiado general, incapaz de transformar realmente la distribución del poder fiscal global. Precisamente por eso, en nuestras intervenciones durante las sesiones insistimos en la importancia de incorporar el enfoque de las obligaciones extraterritoriales: recordar que las decisiones fiscales de un país pueden afectar los derechos de personas en otros territorios y que, por tanto, la cooperación para combatir la evasión y la elusión internacional, así como el intercambio efectivo de información tributaria entre Estados, no son opciones políticas secundarias, sino condiciones esenciales de un sistema más justo.

El proceso continúa. Y lo que allí se decida no será un asunto reservado a los países del Norte Global ni a especialistas en impuestos: contribuirá a la capacidad de los Estados para financiar su desarrollo y, en última instancia, las oportunidades, servicios públicos y niveles de bienestar que marcarán la vida cotidiana de millones de personas en todo el mundo.