A sentence that is doubly pacifying

Es pacificadora, en primer lugar, porque favorece la paz negociada,
pues realiza una apertura política y jurídica a favor de la legitimación
democrática del acuerdo de paz, que permitirá, si la ciudadanía lo
aprueba, su ulterior inclusión e implementación rápidas, lo que
contribuye a la sostenibilidad y estabilidad de la paz negociada. Es
pacificadora, en segundo lugar, porque apacigua el debate sobre la
refrendación, pues evita ambigüedades que traía el PPP y elimina sus
posibles riesgos autoritarios, lo cual debería calmar los temores de
quienes consideraban que el plebiscito era un instrumento que rompía el
Estado de derecho.

Un fallo para la paz

Con
esta decisión, la Corte abona el camino de la refrendación, inclusión e
implementación del acuerdo de paz, como lo muestran los siguientes
aspectos de la sentencia. Primero, esta decisión permite avanzar en un
tema que había bloqueado por meses a la mesa de conversaciones de La
Habana. Una vez resuelto el mecanismo de refrendación, las partes podrán
avanzar en concretar los puntos de la agenda que aún están pendientes.

Segundo,
la Corte destaca la relevancia de la legitimación democrática del
acuerdo de paz para el éxito de la transición colombiana y su relación
intrínseca con el derecho de los ciudadanos de participar activamente en
la toma de decisiones que los afectan, como aquella de aprobar o
rechazar el acuerdo de paz entre las Farc y el Gobierno. Por ello, la
Corte precisa que la consulta es sobre el acuerdo mismo y no sobre el
derecho fundamental a la paz como tal, con lo cual desestima el
argumento de quienes se oponían al PPP con la tesis que un derecho
fundamental no podía ser sometido a voto popular.

Tercero,
la sentencia avala el umbral aprobatorio del 13 %, que era un punto que
había generado críticas por parte de quienes consideraban tramposo que
hubiera cambio de umbral solamente para este caso y en una proporción
menor al resto de mecanismos de participación. Como respuesta, la Corte
muestra con sólidos argumentos jurídicos que esta medida es
proporcionada, porque tiene una finalidad legítima, que es incentivar a
los ciudadanos a que participemos activamente y expresemos claramente
nuestra posición frente al acuerdo, y porque un umbral aprobatorio del
13 % es tan robusto como el umbral de participación previsto por la
propia Constitución para su reforma por vía de referendo.

Cuarto,
la Corte se toma en serio la decisión ciudadana del PPP. Si gana el
“Sí”, se activan los diferentes mecanismos de inclusión e implementación
del acuerdo de paz, con lo que la votación tiene un efecto político con
connotaciones jurídicas. La sentencia no hace referencia explícita a
cuáles son esos mecanismos, pero es claro que pueden ser tanto los
procedimientos de carácter ordinario (como la presentación de actos
legislativos y proyectos de leyes), como aquellos instrumentos
especiales previstos en el Acto Legislativo 01 del 2016. En efecto, como
lo explicamos aquí en un artículo previo (Una paz constitucional y una Constitución en paz),
la refrendación ciudadana permite la entrada en vigencia de ese acto
legislativo y el Gobierno puede, entonces, usar los mecanismos
especiales que se encuentran regulados en esa reforma constitucional
para incluir e implementar el acuerdo de paz. Por su parte, en caso de
que gane el “No” (ya sea porque no se supere el umbral o porque obtenga
más votos), existe una imposibilidad jurídica para incorporar e
implementar el acuerdo de paz, tanto por medios ordinarios como
especiales. Esto, en todo caso, no limita las facultades presidenciales
de mantener el orden público, por medio de negociaciones políticas con
grupos insurgentes y lograr otros acuerdos de paz.

Quinto,
la Corte establece que el acuerdo de paz debe ser divulgado desde el
momento en que el Presidente le informe al Congreso su intención de
convocar el PPP, y no como lo fijaba inicialmente la norma de divulgarlo
un mes antes de la votación. Con este cambio, pierde sustento aquella
crítica según la cual el voto en el PPP sería una “firma a ciegas” del
acuerdo, porque la ciudadanía no tendría el tiempo suficiente para
informarse de sus contenidos.

La defensa del régimen constitucional

La
decisión sobre el PPP defiende el régimen constitucional, pues elimina
los riesgos de que este plebiscito abriera camino a alguna forma de
autoritarismo o se convirtiera en una reforma constitucional encubierta y
por fuera de los cauces constitucionales.

De acuerdo con
la sentencia, estamos ante un plebiscito especial que busca medir el
grado de aprobación o rechazo ciudadano del acuerdo de paz. Así, el PPP
se diferencia del plebiscito ordinario en que no está dirigido a avalar
la gestión del Presidente Santos, sino a respaldar una decisión de
interés general (el acuerdo de paz) que, si bien ha sido liderada por el
Presidente en ejercicio de sus funciones constitucionales, no es
equivalente a una política gubernamental. Es por eso que no es
contradictorio que quienes discrepemos, como es nuestro caso, de los
resultados del gobierno Santos en temas sociales y ambientales (el
modelo extractivista o los retrocesos agrarios con las Zidres), podamos
votar favorablemente el PPP.

Este carácter de plebiscito
especial se refuerza en que la Corte eliminó cualquier connotación
partidista al prohibir expresamente que las campañas por el “Sí” y por
el “No” incluyan contenidos que promuevan un partido o movimiento
político, o promocionen candidaturas a cargos de elección popular.

El
PPP tampoco constituye un referendo velado. La Corte enfatizó que el
efecto de la votación será político y, por sí misma, no implicará
ninguna modificación normativa. En este punto, como lo advertimos en su
momento desde Dejusticia, el proyecto de ley estatutaria estaba
atravesado por una tensión: denominaba como plebiscito a un mecanismo
que tendría efectos vinculantes no solo para el Presidente, sino también
para el resto de instituciones estatales. Como solución, la Corte tenía
dos caminos: (i) declarar que el legislador erró al denominar a este
mecanismo como plebiscito, porque en realidad es una “consulta popular
especial para la paz” y, de esa manera, dejar vigente su carácter
vinculante al Estado en general (nuestra posición inicial); o (ii)
precisar que es un plebiscito especial por el objeto de su decisión y,
por ende, restringir sus efectos solamente al Presidente. La Corte optó
por esta segunda opción y, por eso, aclaró que la decisión ciudadana
solamente vinculará al Presidente.

El PPP no elimina,
entonces, las competencias del Congreso, al punto de convertirlo en un
mero “poder notarial”, como sostuvieron algunos. Por el contrario, esta
decisión preserva las competencias constitucionales del Congreso y de la
misma Corte, con lo que se mantiene la separación armónica de poderes
en este ámbito. Muestra de ello es que la votación solamente vincula al
Presidente, por su naturaleza de plebiscito; la decisión ciudadana no
tiene efecto normativo en el sentido de adicionar o modificar alguna
norma del ordenamiento nacional, y la etapa de inclusión e
implementación del acuerdo de paz debe respetar los procedimientos de
producción normativa y el principio de supremacía constitucional, en
donde participará el Congreso y la Corte con el respectivo control
constitucional.

Un justo medio en el debate

Por
supuesto, surge la duda legítima de si el Congreso o la misma Corte
podrían desconocer el resultado del PPP, si el pueblo aprueba el
acuerdo. Es cierto que no están jurídicamente vinculados por ese
pronunciamiento ciudadano, pero la propia Corte precisa que la voluntad
popular expresada en el PPP tiene un especial significado, porque es una
“decisión del pueblo soberano [que] tiene la máxima trascendencia en el
Estado constitucional”; y, en esa forma, constituye un hecho político
que el Congreso, la Corte y cualquier otra institución estatal deben
tomar en consideración, aunque no estén jurídicamente vinculados por esa
decisión ciudadana.

La sentencia la Corte Constitucional
que avala, con ajustes, el PPP constituye un justo medio que pacifica el
debate sobre la refrendación y muestra la labor mediadora e integradora
que puede jugar el juez constitucional cuando hace bien su tarea. La
sentencia recoge los mejores argumentos tanto de quienes defendían el
PPP como de quienes se oponían a su realización. En esa forma, la Corte
muestra que es viable enfrentar los dilemas de la paz sin generar una
ruptura del orden constitucional vigente, y que es posible una paz
constitucional y una Constitución en paz, como antes lo hemos sostenido
en este medio.